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周其仁:当改革与法制矛盾时

北京大学国家发展研究院教授 周其仁

【编者案】本文根据周其仁教授在本月举行的英国《金融时报》2013年度中国高峰论坛上的发言整理,周教授授权FT中文网全文发布。以下为编辑后的发言稿,未经周教授本人审阅。

我想利用今天这个机会讨论一个问题:一个国家已经有几百部法律在工作了,这样的国家怎么搞改革。

我们国家已经有几百部法律了,正规的法律有两三百部,行政性的法规有七八百部,地方性法规有七八千部,加到一起是非常庞大的体系。你说走法制的道路,就要尊重法律,尊重法律的好处不是不能变,是要经过程序来变。而我们的改革是要突破已有的一些规章,突破妨碍生产力和社会活力的做法。这之间就会产生一些矛盾。

三中全会改革决议很可能与现有法律发生冲突

举个例子。国务院发展研究中心在十八届三中全会前发布了“383报告”。这份报告建议大学要去行政化,提到要探索学校董事会、校长、监管机构共同治理大学。作为大学工作者,我赞成这个建议。如果没有这样一个体制,我们知识生产的架构是有问题的。这样一条建议,我不知道会不会被三中全会吸收。如果吸收了,写到决议里去,就有一个问题,因为我们有教育法。《高等教育法》里写的是,高校实行党委领导下的校长负责制。如果要探索董事会和校长领导制,那么和现在的党委领导制之间,就会发生矛盾。

所以大家都在关心三中全会会得出一个什么结论,这个很重要。如果大幅度地改,一定会与现存法律有冲突。有冲突怎么办?比大小?这也是我们国家难以解决的问题。中共中央委员会通过了,法律就自动调整过来吗?“校长负责制”会不会构成违法事件?如果按照法制怎么处理?

这些问题其实在我们过去的改革历程中已经碰到过。“十五大”讲国企改革攻坚,也是这个问题。当时提出推进现代企业制度改革,一个基本框架是,股东出资人委托给董事会,董事会做战略决定聘任CEO,然后实行公司制。但我们原来还有一套东西怎么办?也就是党委领导下的厂长负责制。我们现存的并不是白纸一张,而是已有一套观念、利益、架构甚至法律摆在那里。

过去的经验还证明,即便中央委员会通过的决定,如果没有相应的法律安排,也实施不了。“十六大”之前,美国硅谷在中国激起强烈反应,中国上下对技术变化很重视,派很多人去看:是什么样的机制能让人的才智发挥出来?我们派出各种考察团,回来以后中央通过一个决定,要加快高科技产业发展,里面有一句话非常重要:要在高科技领域,中国的国有企业中,从近年国有资产帐面净资产的增加额中拿出一部分来作为股权,奖励给管理人员和开发人员。白纸黑字,现在还在那呢。这个决定是一个好决定,个人的人力资本和国家的财务资本可以组合到一起,面对未来去打市场,这也是其它国家通行的做法。我们把这个写进了中共中央的决定,但是没有相应的法律配套。结果,到落实的时候就没有人敢批——根据什么法规可以同意你?“净资产的增加额”是好大一笔资产,中央文件说拿出一部分来,拿出多大一部分?1%还是99%?这都是高难度的事。财政部的官员说没法批,说国有资产流失怎么交代?你不能直接根据中央文件就批,要有法规,我们是法治国家。后来始终没有一个细则、没有行政法规出来。这是一个案例。

中国土地矛盾:一个改革与法律发生冲突的案例

从《宪法》到《土地法》都规定,中国的公有土地不得租赁不得买卖,连《刑法》里都有这条规定。改革开放,外资进来的时候就遇到了问题。外资进来要落地啊,这块地算什么?你不能说划拨给外商吧,因为法律上写着不得租赁不得买卖。但当时珠三角很多厂房已经盖上了,外商就提意见。结果在一年时间里,从调研到修改《宪法》,1987年完成了这个变化。现在想起来,那次的改革真是解决问题,改的也很妙,就是学习香港。现在的法律条文里,仍然写着国有土地、公有土地不得买卖不得租赁,但下面加了一句:国有土地的使用权可以转让。

当时学的是香港。香港割让给英国之后,港岛和九龙的土地就归英国女皇了,女皇把土地批租给市场。我们一看,觉得这个制度好。为什么好?两全其美,土地还是社会主义,但是使用权可以转让。我们改的很快,但是事后来看,没有把事情想得很清楚。当时香港的土地合约很多都是99年,79年,后来因为1997年香港就要还给中国了,很多土地租赁合同都是到7月1日前三天终止。我们一看这是国际经验,就学回来了。最开始内部讨论住宅的租赁期是50年,当时国务院领导说,住宅50年短了点吧?所以就变成了住宅70年、工业用地50年、商业用地40年。当时想, 70年还早着呢,今天看,很多地方已经到期了。

改得快,也有快的问题。比如说,现在农民的地除了被征用之外,没有其它通道可以进市场。宪法里写着“国家为了公共利益的需要可以征用土地”,但是有前置词“公共利益”。什么是公共利益?三峡大坝是吗?高尔夫球场是吗?这头征那头卖,好处就是我们快速地城市化了,但另一面是,在土地征用过程中,官民关系社会矛盾都纠结在一起,越纠结越理不清楚。

我们一直在说土地怎么怎么样,你真要改下去,会发现法律之间的冲突是非常严重的。1982年《宪法》突然冒出一条:城市土地全部属于国有,以前从来没有这条。1975年张春桥改《宪法》,还说为了国家的利益可以征用“城乡的土地”。什么意思呢?就是说1975年时,城市里还有非国有土地(我们现在很多四合院的主人闹,拿出来的地契就是人民政府发的)。结果到1982年《宪法》,变成了“城市土地属于国有”。1982年发生了什么,会写进这一条?有法学家做了工作,在人大当年的讨论记录中看到,一些有发言权的人说,不行,现在一搞建设,农民都敲国家的竹杠,确实有这个问题,国家发展农民讹你,那就归国所有。

有没有不同意的?有。你光宣布是国有没用的,你要拿他的地,他还是会跟你闹。法律的所有权和事实的所有权是两回事,不是你一句话说国有就国有的。所以当时决定,不要一步全部变成国有,先从城市开始。这句话当时问题不大,因为那时中国城市都很小,还没有发展起来。但城市一旦要扩大,就麻烦了——城市规划一扩大,一批土地都要变成国有。你变成国有有手续吗?有补偿吗?原来不是国有的变成国有,要经过什么途径我们都没有,只靠这么一句话。我们一些城市是一晚上宣布所有土地归国家的,农民说这块地可值钱了坚决不让,城市规划人员实在拿不下来,就跳过这块地去搞开发,这样就出现了“城中村”。所以我们现在的城市建设麻烦也很大,城不像城乡不像乡,地铁修过去,地面上什么都有,有城市有农村。

改革与法制如何可以并行?

你要解决这样天天在引起冲突的问题,就要改变现存的法律。从经验看,如果改革和有关法律冲突不大,推进就比较快;冲突比较大的,就要去掉或者改正现有法律中一些不合适的条款。但我们现在只有《立法法》,没有《修法法》。

我们过去很多是部门立法。比如说,《中华人民共和国电信条例》规定,所有从事电信业务的经营企业必须向政府主管部门提供数据。这句话什么意思?要提供什么数据?要知道,报表是可以把人报死的。但这个条例没有规定范围,就写上了,就成了企业的义务了,不报就是违法。后来讨论说这个法怎么来的,据说是主管部门负责统计的部门坚决要写进去,写进去他们就永远不会失业了。可是一旦通过,法治国家就要尊重法。所以存在一个修法的问题,要能够去掉或者修改一些法律条款。

很多改革其实就是要改法,我们古代叫“变法”。变法要有相应的知识和技巧,你没有准备,就变成打嘴仗了。

比如土地问题,怎么找到平衡点?城市周围的土地升值了,这是全世界都遇到的问题。只靠情解决不了问题,只有理也解决不了问题,最后解决问题的是法,而我们对此准备不足。

这个问题要在这次改革中引起注意,推进改革需要很多法律界专业人士的参与,否则很多问题都会久拖不决。

这次上海自贸区,我对内容不评价,但它的方法是值得注意的。有人大授权,28平方公里内,三年时间里某些法律作废,上海拿出另外一套东西,三年以后评估:到底全国用你的法,还是你退回去用全国的法。这个事情我觉得有点意思。

既然定了这片改革试验区,既然鼓励先行先试,能不能把这个圈划清楚,有些法律条文全国一下改不动,先在这个圈内规定多长时间不用执行。这个跟法制不冲突,因为自贸区也有全国人大授权。

还有一个经验是,有很多写进全会协议的改革不了了之,而一些重大改革恰恰没有写进全会协议,比如中国“入世”。加入世贸,当时没有什么具体的条文,但它对中国市场化、解放生产力带来的巨大推动有目共睹。

我的意思是,现在大家都在猜测三中全会会如何改革。我跳过这一步,假定三中全会已经做了决定,要改革,这个决定不是拿来说说的,是要去做的,做的过程中就会遇到问题。几百部法律在那,新的决定和已有法律之间,或者抽象地讲,改革与法制之间,该怎么处理?这里我们有经验和教训,对下一步改革会有帮助。

(注:本文仅代表作者个人观点。本文编辑王昉 fang.wang@ftchinese.com)

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