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姚洋:“新土改”需将所有权落实到户

冬日的朗润园,低调而静穆,姚洋的办公室就在其中,十几平米的空间,书柜占去了一半。姚洋在这里有两个身份,一是北大国家发展研究院院长,一是经济学家。

中国的新一轮农村土地改革已箭在弦上,“新土改”触及农村基本土地制度,作为我国最早研究土地制度的学者之一,姚洋对土地制度的看法也经历了一轮转变:十余年前自美国留学归国后,他在农村调查发现,土地集体所有制有存在的必要。但如今他认为,农村土地的社保功能正慢慢丧失,形势已悄然改变。

“土地的私人所有,应该说是个趋势。”姚洋近日接受《国际先驱导报》记者采访时说,此轮农村土地改革对从法律层面承认农民对土地的私有提出了要求,或退一步来说,至少要让农民对集体土地的使用权“落实到户”。

姚洋对农业和农村问题的兴趣始自他幼时在江西农村生活的经历,而2008年的江西老家之行,给了他更大的触动。当地农村糟糕的卫生条件和已经解体的生活秩序,让他“感觉特别不好”。因此,他在采访中几次强调农村应该选择现代化这条路,并为此接受现代化带来的成本。

土地确权不等于随便处置

《国际先驱导报》:十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),其中关于农村土地改革的部分,有何亮点?

姚洋:农村集体经营性建设用地可以直接入市,这大概是最重要的。它的意义有三个层面:一是农民的权利,以前农民只是名义上拥有这些土地,但不能实现这块地的价值。二是土地的有效利用,现在农民的人口占我国的人口比例已经不到一半,但农村建设用地占地比城市建设用地还大,需要把这些土地盘活,就要让它市场化。三是农民的福利,通过让建设用地流转起来,可以让农民集中起来居住,从而享受到现代化带来的便利条件。现在大家都分散在各个小村庄里,水、煤气、卫生设施等公共设施都很难达到。当然这里头有个问题,就是建设用地仅仅入市还是非常浪费,达不到把土地集中起来的目的。我觉得还要尽快地推动村庄重整,让农民集中起来居住。

Q:推进村庄重整会不会导致“赶农民上楼”的问题变得严重?

A:的确是有矛盾,但是另一方面,我们国家土地非常紧缺,适当地集中我个人觉得是必要的。这里面存在一个怎么去补偿农民的问题,再一个就是怎么集中。我们是不是一定要让农民上楼?或许可以建联排别墅,这样占地小多了,在条件允许的情况下,还有一个小院子,只不过这个院子稍微小一点。当然很发达的地方,土地太少,大概只能请大家上楼。像江苏、广东、浙江这一带,很多农民根本就不种地,让他们上楼,可以面积大一点,我觉得是正确的选择。

是选择过去的生活,还是想让农民都用上煤气、自来水还有厕所?如果想让农民享受现代化的服务,当然有成本,农民是要付出一定代价的,但这就是现代化的一部分。

Q:对《决定》提出的农村土地改革措施,您有没有什么疑虑?

A:疑虑就是现在大家有些误解,以为给了农民土地的权利,他们就可以随便处置他们的土地,特别是可以处置他们的农业用地,这是极端错误的。产权和用途一定要分开,即使农民有了这个产权,也不意味着他们可以随便把农地转换成非农用地。现在农地和建设用地都在确权,但确权不等于说你可以随便处置你的土地,没有任何一个国家是这么做的。比如美国,他们有土地规划,大家都必须遵守,你想改变这块土地的用途,哪怕你拥有这块土地的所有权,也必须申请,这是为了保护耕地。不强调这一点,建设用地就很难定义,否则的话,农民可能会在承包地上随便建房,过了几年就变成建设用地了,然后就可以拿去卖了,这显然是有问题的。农地入市是需要国家征用的,不能直接入市。

另外,建设用地入市也要有规则,怎么去做要细化。比如说现在的建设用地还属于集体所有,这显然就是个矛盾。既然大家已经说了可以直接入市,我觉得干脆就明确,把所有权落实到户。

Q:把所有权落实到户,是不是会导致土地私有化?

A:在发达地区好多地方已经是事实的私有化,比如说广东地区搞土地股份制,土地股份制就是私有化,只不过股份还没有流转起来。既然可以土地入股,说明已经承认了他这个权利。我也没看出来发达地区土地私有化有任何问题,许多发达地区农民的收入在本省已经达到城市收入的一半,而且现在村子里的医保、养老等社保也逐渐建立起来了,土地的社会保障功能基本上就丧失了。在不发达地区,土地还有部分的社保功能,但也在慢慢丧失。

土地信托风险很大

Q:目前已存在的农村建设用地入市的模式,哪些是比较理想的?

A:我觉得要看各个地方的具体情况。比如广东之所以能搞成土地股份制,主要是因为它如果不搞股份制,工业要用地会变得非常困难,要跟好多农民去谈判,搞股份制以后只要跟村集体谈就行了。将来可能还会出现村民把土地股份卖给外村人,比如有的人要搬走,不想再要股份,以后是不是就可以流转?这样的事情迟早会发生,这是一个模式。当然还有江苏的模式、山东的模式,等等。

但对于城乡建设用地增减挂钩,我是不太赞同的。有些地方做这个挂钩,说是农民要进城,要享受城里人的待遇,就必须把农村的集体土地退回去,我觉得这种模式是不对的。这是对农民明显的一种剥夺,农民拥有土地,是因为他一开始就拥有,你相当于是不承认他的土地产权。

Q:农地流转的模式有哪些比较好呢?比如土地信托怎么样?

A:关于农地流转,土地信托不是太好的方式。农民教育水平比较低,掌握的信息比较少,很容易处在不利地位。他也搞不清楚都是怎么回事,就把土地交给信托公司了。一旦交了以后,发现没有得到自己的利益,他不会有合同这个概念,就要拿回来自己重种。如果看交给信托公司以后土地收成好了,他又觉得亏了。

我们是个小农社会,在未来还是个小农社会,还是得让农民自己来耕种土地。信托公司去做,目标就是利润最大化,而提高利润未必会提高产量,可以垄断价格,可以挑卖得比较好的作物去种,还可以减少劳动力的使用,因为使用劳动力比较贵。但农民基本上是产量第一,他有块地,会觉得很宝贵,要提高产量。

Q:用土地信托的方式,会对粮食安全有威胁吗?

A:公司进入是有威胁的。公司是资本运作,说白了,有很多公司是拿这个打概念的,然后要上市,要套现。农业还是有特殊性的,不能以现代工业的方式去经营农业。让信托介入农地流转,非常不好。信托完全是资本运作,会受整个经济的影响。经济一下行,经济链条一断,它马上撤资,一下粮食大减产,调整也不能很快地调整过来的。

与其让信托公司搞,不如让村里搞。因为村里不是资本运作。让村里组织农民把闲置的土地集中起来,然后去发包,这样也比资本运作好。农户之间自己签合同去流转,这是最好的。实在不行,村政府介入一下,帮一下忙,是可以的。

农村人口可能下降到30%

Q:《决定》提出慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,但如果农民把农村住房卖掉,进城以后却不能享受与市民同等的社保和服务,这对农民来说是不是没了保障?

A:我觉得恰恰相反。如果三中全会决定能真正贯彻到法律层面,比如我们把法律改了,让农民单个个体拥有宅基地所有权,那农民福利会大大改善,我估计农民的进城意愿就要下降了。像北京周边地区的,他干嘛跑城里来受污染呢?他可以引进城里人帮他盖房。现在

北京郊区农民种地也很少,基本上就是在北京周边工作。其实农民身份对他们已经不重要了,他们只不过住在农村而已,他的生活可能慢慢会赶上城里人,甚至比城里人更好。

Q:这次农村土地改革的阻力来自哪里?

A:阻力会非常大。首先一个思想层面的,这很明显是向土地事实私有推进的一步,我们能不能接受?其次是法律层面。怎么把农民的所有权从所谓的集体所有权中切割出来,这就涉及宪法层面的问题,“农村土地集体所有”这一条要不要修改的问题。如果不修改,是不是可以通过对《土地管理法》等法律的修改,让农民宅基地的使用权落到实处。第三,在集中土地的过程中,要在农民和政府之间做出妥协,地方政府和农民之间有一个博弈的过程,地方政府要有平衡的心态,不要只想着赚钱,要让农民真正拿到实惠来把土地集中起来,要充分地讨论。

Q:农业和农村问题对未来的中国经济和政治有没有特殊影响?

A:以前有很重要的影响,因为农业不稳定,就会影响到整个国家的安定。但是到了现在,农业已经不成为我们国家经济发展的一个瓶颈,而且农村这个稳定器的作用在慢慢丧失。以前城里经济不好,大家就都跑回农村去了。但现在这些年轻人,经济不好他也留在城市,变成城市的失业工人。有些农村孩子现在也是娇生惯养长大的,我曾经到工厂里去调查,农民孩子打工,父母要跟着来看的,就像送孩子上大学一样,首先看你食堂,第二看你住房,住的人太多,没空调,人家就说咱们换一个工厂。在这种情况下,你想期待这些孩子再回去务农,是不现实的。所以农村作为劳动力蓄水池的作用也在降低。

我估计,到2030年,中国的农村人口可能下降到30%,这部分人恐怕就不会离开农村了。虽然农村的收入水平可能还是比城市低很多,但山清水秀的,留下的人也不愿意离开了。可能还有一部分人会集中起来居住,可以说它是农村,也可以说变成一个小镇子了。在这种情况下,我是觉得农村不会变成一个问题。

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