自从2010年初中国总理温家宝宣布年内580万套“保障房”的计划,2011年又大幅加码到要求当年开工1000万套、2011-2015的五年内建设3600万套保障房,“保障房”一直成为中国社会和经济领域最热门的话题之一。但到底什么是“保障房”,至今没有清晰的定论。
在中国官方文件和媒体中都默认“保障房”是那些由提供和分配上由政府主导、目标是解决特定人群——一般认为中低收入家庭——住房困难的特殊住房。另外,根据研究,先有“住房保障”这个说法,后有“保障房”这词。但在学界,包括笔者在内的不少研究者一直对“保障房”或“住房保障”一词深感困惑。
“保障房”缺乏国际对应
其实,在国际文献中很难为“保障房”或“住房保障”找到一个合适的对应词汇。相关官员和学者在国际交流中经常为此难堪。最常见的官方翻译是,security housing或housing security,估计让外国人不知所云,因为在英文中这些词汇的字面含义是“住房安全”。有些国内媒体和文献把住房保障翻译成housing insurance,则更加离谱,这是住房保险的意思。还有翻译成housing guarantee,也是不准确的,这是住房担保的含义,一般用在贷款方面。
应该说,西方发达国家是非常重视“住房权”(housing rights)的,公认是基本人权的一个组成部分,但在这些十分强调“社会保障”(social security)和“住房权”的国度中,却都没有“住房保障”的对应概念,这个现象本身就很值得深思。
中国“保障房”的内涵不清
更重要的是,保障房的概念其实是以预期目标来定义过程。但问题是,谁是保障房的供应对象、以何形式保障(租赁还是产权)、保障房什么(基本住房消费权还是资产增值权)、要保障到何种程度,这些基本问题一直是模糊的,直接导致“保障房”一词看上去已经把本质与特征都说到了,仔细推敲却都漏洞百出。
以2011年开工的1000万套保障房来说,住建部在2011年1月人大常委会住房保障专题咨询会解答时候坦陈,其中415万套是棚户区改造或旧区动迁安置房。但动迁房实际上是城市发展的自然产物,是动迁户与市政府或开发商的交易,虽与低收入家庭的住房困难解决有交集,但并不重合,本身不直接具有社会保障属性。
中国保障房另外一个主要组成部分是经济适用房(经适房)。2007年国务院24号文定义经适房为面向低收入住房困难家庭,但在很多城市的实际执行中,经适房的收入准入门槛都达到当地平均收入甚至高于当地居民平均收入;经适房一般售价也不菲,绝不是低收入家庭可以承受,可以说帮助的不主要是低收入家庭。更关键的是,经适房主要功能是可以帮助扶助对象得到资产增值的机会,尤其通过转售溢价获得资产增值,而不是基本住房权的保障,这也显然超出社会保障的应有范畴。
限价房与经适房十分类似,但准入标准更宽松、与低收入家庭保障更加无关、更加具有资产增值属性、也就超出社会保障范畴更多。
公租房被认为是这两年中国保障房的创新品种,2011年开工227万套,但多数城市的公租房租金都按照准市场租金来定价,并不低廉,中低收入家庭租客的可支付力不构成公租房租金的制定约束,因此也不带有直接的保障作用。
比较下来,各类打着保障房旗号的非商品住房中,只有廉租房起到对中低收入家庭的住房保障作用,达到名称与实际效果的统一,但这类住房数量却十分有限,如2011年开工的“保障房”中只有16%是廉租房。
综上而言,保障房一词只是字面上体现了中国政府的目标,而且这个目标还十分含糊不清,虽然具有政治宣传作用,但既不反映这类住房在现实运作中的本质特征,也不体现其真正内涵和实际效果。
“公共住房”才是准确称呼
中国的“保障房”实际上一直与国际住房文献中耳熟能详的“公共住房”(Public housing)的内涵与外延都一致。国际上“公共住房”典型代表包括,美国和澳大利亚的公共住房、英国的市政公房(council housing)、法国的“低租金住房制度”(HLM)、新西兰的公房(state housing)、新加坡的组屋和香港的公屋等。这类住房的共同本质是:建成的房屋由政府或公共机构按照特定的规则进行分配,以示与自由竞价、价高者得之的市场分配机制相对立。以政府直接供应来实现政府对居民基本住房权利的保障义务是这些住房存在的最主要理由。
在公共住房这个范畴外,国外还盛行“社会住房”(social hosing)的概念。所谓社会住房,是房屋所有者是既非政府、又非逐利性组织或个人的非营利性组织,如独立于政府的非营利性住房协会或住房公司(英国、荷兰、德国、瑞典是这方面代表)、教会、慈善机构乃至保险公司等,他们存在的价值也是对其所有房屋执行不同市场竞价的另一套分配机制。经营上以保本为原则,不刻意追求利润,一旦有超额利润多用于投资扩大住房再生产,或向租客群体分配返还掉。
广义上的公共住房包括社会住房,与市场化住房相对,是市场规则之外的、体现公共意志的住房体系,住房以集中建造、成本低廉、支出负担小、分配非市场化为特征。狭义上的公共住房仅指政府-公权机构主导分配的住房。
基于以上分析,笔者呼吁,政府和学界应该逐渐抛弃“保障房”一词,转为用内涵表达更为严谨的“公共住房”来指代。