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金砖开发银行该扮演什么角色

创建一家金砖国家(巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)银行的构想引起了各界的浓厚兴趣。在3月27日发表的金砖国家德班峰会声明中,这一新机构被定位成一家为基础设施提供融资的开发银行。然而,目前已经有很多机构在提供基础设施融资。在这个拥挤的市场上,多边融资机构以及大型国家性、区域性和国际性官方开发和融资机构都在发挥着作用。因此有必要问一个问题:金砖国家银行将发挥何种有益的作用?然而,巨大的差距无疑仍然存在。虽然合在一起的金砖五国堪称经济“巨人”,但在金融方面它们还只是“侏儒”。在明显受到国际金融影响的国际经济中,这一点十分重要。因此,金砖国家开发银行可以扮演的最有益的角色之一,无疑就是专注于金砖国家的金融基础设施。

官方融资机构的历史表明,在推动它们成立的动机中,经营职责、融资需求和政治目标同样重要。欧洲重建和开发银行(EBRD)是一个最近的例证。该行于1991年开始运营,其主旨是支持东欧地区的经济转型。在当时,很多人怀疑成立该银行是否必要,因为欧盟委员会(European Commission)、欧洲投资银行(EIB)、国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WB)均已在该地区展开行动。一些人认为,设立该机构仅仅是为了让西欧国家占据主导地位,并使德国成为东欧国家的主要债权国。

1970年开始运营的拉丁美洲开发银行(CAF) 在这方面堪为范例。最初,CAF旨在创建一个主要由想法接近的借款国组成的机构,来“推动和促进安第斯地区的一体化”。相比之下,大多数多边开发融资机构传统上均基于债权人、借款人的界限而设立。CA于1990年开放其成员国资格,并于2007年正式确定了扩大后的职权范围和成员基础,覆盖了所有拉美和加勒比国家。

就最初业务而言,IMF 也可以作为一个例子,虽然它不是一家开发机构。IMF于1944年成立,最初有44个成员国,服务范围相对狭窄。作为有着类似利益、借贷条件受限的国家组成的俱乐部式组织,它通过帮助成员国解决国际支付困难,来服务于维持固定汇率体系的使命。它的贷款业务高度集中,直到1977年还几乎只服务于发达国家,特别是英国和法国(从1974年起还有意大利)。

从基本的经济指标来看,金砖国家总体规模庞大,但各国之间差异极大。在2013年,“金砖国家”占全球国内生产总值(GDP)的22%,远远超过欧盟(17%),和美国的比例一样大。中国更是金砖国家中最大的经济体,其经济规模比排名第二的巴西大将近4倍,比最小的南非大24倍。金砖国家的经济增长率也显著不同—自2000年以来,俄罗斯和中国的GDP分别增加了约9倍和8倍,而南非则增加了2倍。人均收入方面也有很大差别,其中俄罗斯最高,几乎10倍于排名最低的印度。

金砖开发银行的设立自然立足于这样一个基本假设 :国际合作能够提高其成员国的福祉。筹措金融资源本身不太可能是各金砖国家的主要动机。鉴于各国经济规模的差异,如何分担合作的成本和利益等问题将是一大挑战。虽然由于各成员国的投资级评级较低,金砖国家开发银行的资金成本将是一个令人担忧的问题,但高水平的通知即缴股本和强大的流动比率却可以克服这些困难。金砖国家的经常账户和资本账户失衡应该不会构成障碍,金砖国家开发银行可以帮助管理这些失衡。

像所有的国际机构一样,制度设计非常重要,因为这将决定最终的结果。而一旦确立后,各方将较难进行任何改革来适应相对影响力的变化—例如中国在IMF的角色、德国和日本在联合国安理会的作用等。通常,一个国际机构的最终成败取决于五大要素 :所覆盖的问题范围、治理、会员规则、任务的集中化和安排的灵活性。

金砖国家的金融一体化将成为一个独特的问题。持续高度依赖外部融资、使用第三国货币进行国际交易及结算、相对较低的投资组合与直接投资等,都是影响金砖国家进步的主要障碍。金砖国家间的金融基础设施应包括出口融资方面的规定,以促进金砖国家之间的国际贸易。在金融方面,它可以培育金砖国家间的本币融资、支付和结算系统,培育专注于服务金砖国家私人及公共部门实体的金融中心,帮助深化金砖国家的资本市场。金砖开发银行可以专注于在金砖国家市场、以金砖国家货币进行的融资,从而发挥这些国家所需要的催化剂作用,帮助这些市场成长。

金砖开发银行的治理将必须在成员国经济规模的差异,以及该机构开展的合作与独立性之间进行权衡。经济规模的差异,将加大确定共同议程、克服潜在利益冲突的难度。该银行的治理是基于类似IMF 的结构,还是基于类似CAF的制度安排?在IMF,股权(配额)和投票权主要基于成员的相对经济规模 ;而在CAF,股权和投票权与经济规模无关,决议的通过是基于更为平等的原则。投票权的分配、成员是否有平等表决权/否决权、以及特定决策是否需要简单多数或合格多数的同意等,将最终决定该机构的合作精神。谁能够贷款多少,以及在何种条件下可以贷款等问题将至关重要。

近期IMF进行的治理改革尝试给所有新的多边机构提供了重要的教训。由于一些成员对投票权和话语权分配颇为不满,IMF 被认为缺乏合法性,因此深受困扰。IMF参与欧元区的问题,进一步推助了这样一种看法:即该机构受到了一批特定国家的过度影响。与此同时,IMF独特的治理结构也为在大、小成员国之间进行的决策提供了一些平衡作用(虽然还不充分)。长期以来,IMF的长处一直在于:实际投票表决非常罕见,大多数决策根据共识作出,以确保决策过程的流畅。其他一些因素—比如成员国董事的素质以及工作人员的构成等—对于确保一家机构的参与度和代表性也同样重要。

金砖开发银行的成员完全可以限制在目前的五个金砖国家。在日后,它也可以通过明晰的成员规则有效地扩大,而扩大成员数量将有可能分散该机构的关注焦点。数据收集和价格谈判的集中化对于信息协调一致似乎是必不可少的,而决策应该在一个单一的主体进行,并尽量减少对个别成员的依赖,以确保该机构的效率。要想确保该机构的长期重要性,适应新情况和新需求的灵活性也将至关重要。

在很大程度上,金融全球化仍然是一个有待实现的目标。国际金融市场目前由少数金融中心、金融机构和金融工具所主导。金砖银行的设立可以挑战这种现状,并专注于构建一个共同的金融基础设施,以利用金砖国家内部的金融资源,让金砖国家内部的资源转移更加有效,并提高这些国家的金融独立程度。金砖国家金融基础设施的建设,也将成为对国际金融体系的一个重要补充,使全球经济立足于一个更加多元化、也必然更为稳定的金融基础之上。金砖开发银行不应仅仅是一家开发银行,也应成为一家变革性的机构。它将展现金砖国家迄今为止所扮演的一个最重要的角色。

(作者为前国际货币基金组织官员)

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